經驗交流

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國內電力建設監理定位之淺見

2012-05-25

 提要:筆者針對國內當前電力建設監理現狀,制約監理生存發展體制、人員素質等問題,結合實際情況、工作經驗,分析問題原因所在,從監理工程師對項目管理責、權、利的角度,提出解決措施,希望對完善、發展監理工作,提供參考。 

1、國內電力監理行業現狀 

工程監理制推行20 多年來,成績有目共睹。隨著近年來國內改革的深入,監理制的問題、困難越顯突出,目前監理企業普遍進入了可持續發展的瓶頸期或稱之為困擾期。 

監理在工程建設管理中的現實定位可以這樣描述:尷尬的角色、無奈的處境、困惑的局面、服務質量的局限。 

1.1 尷尬的傀儡角色 

我國的建設工程監理制主要是引入國際通行的“菲迪克(FIDIC)”管理模式,即由建設方聘請專業人士(專家)來做第三方,并通過專家與施工單位的溝通,主導整個建設過程。在借鑒這一西方體制的基礎上,中國建立自己的工程師制度,稱之為監理工程師。監理工程師主體是專家型人才和部分輔助型才人組成的智力密集型咨詢產業。在工程建設全過程中應起主導作用。中國監理制的旨意在于專業化管理、防止絕對權利,進而規范中國的建設市場。然而現實情況并非如此。 

1.1.1 新舊體制轉變,權利難以交接,形成監理尷尬定位 

中國工程建設從原指揮部型向新的模式轉變不完全。國內建設機制不健全,參建方的責、權、利嚴重失衡,監理在業主、業主工程師與承包商之間難以合適定位。 

國內工程建設實行項目法人制、合同管理制、工程監理制、招投標制,形成了一套完整的建設管理、約束程序。但制度的完善機制不健全,自我完善的過程十分緩慢,在制度的執行中出現的許多問題不能及時修改。缺乏對惡性競爭、低價中標的約束管理,對監理公正合理的評價,對監理合法權益的保護,對不平等合同的監督管理等機制,這些缺陷使參建方的責、權、利嚴重失衡,廉價監理作為弱勢群體,難以維持穩定的高素質隊伍,從而不能形成規模、規范管理,更不能發揮專家、主導作用。 

業主工程師群體制約了監理作用的發揮。業主工程師是我國工程建設的特色。我國工程建設機制的轉變,保留了較大的業主工程師建制。業主工程師代表業主與監理工程師簽訂合同,等于忽視了國家監理注冊管理制度、行業監督、主管單位監管的意義。實際權利在業主工程師手中,監理易于形同傀儡。現實情況是業主工程師不需要具備工程管理資質,不需要懂工程管理,卻在建設管理中處于領導地位,起決定作用。譬如,國家法規明確“沒有監理工程簽字不得付工程款”。實際上,在業主工程師決定監理企業的市場、決定監理人員去留的壓力之下,監理不得不簽字。所謂“簽字權”形同虛設。 

由于業主工程師缺乏體制上的監管,在掌握絕對權利的同時,極大地弱化了建設監理制的三大初衷之一,抑制腐敗的作用。因此,20年監理制的持續發展,如同改革開放的體制變革問題一樣,出現了瓶頸、困惑。 

1.1.2 國內市場機制不健全,無序競爭,導致低價、低質惡性循環,監理工作嚴重不到位。 

無序競爭導致監理工程師的作用陷入了惡性循環,原本尋求高價定位,但在無序競爭的國內市場中,不得不低價屈就。監理企業的監理人員要么人數不足,要么質量較差,在被埋怨中應付監理工作。甚至出現監理人員只負責簽字,完成手續的情況,完全起不到監理作用。如此,建設方會更加認為監理沒有用,更加不肯提高監理費,以致有的項目出現重大安全、質量事故,付出慘痛的代價。此時,建設方可將責任推給監理,是監理不到位,沒有起到把關的作用,監理成為替罪羊,這是傀儡監理的基本情況。 

1.2 尷尬監理的被動角色 

在絕對權利面前,監理的尊嚴顯得蒼白。電力行業因為建設方人員編制問題,提倡“小業主大監理”。實際上監理處于監工的地位。低價中標和承包方謀求利益最大化,導致施工條件艱苦,施工單位地位低下,使施工人才嚴重缺失。為達到使業主滿意的目的,承包方會利用有效資源采取各種手段,與建設方搞好關系。而監理方不具備或相對不具備這種條件,也就此淪為關系的第三方,最弱勢群體。畢竟監理是小本經營。為實現工程合同目標,監理必然成為工程管理的責任主體。無論出了什么問題,業主都習慣問監理在哪里,監理干什么去了,為什么沒旁站把關?監理自然就需要管到每個細節,成為實實在在“監工”。 

1.3 處于業主方和承包方的夾縫 

在業主面前監理要忍聲吞氣。業主工程師掌控工程項目的命運,無論素質如何,在情緒不好或有誤解的時候,拿監理出氣是很自然的事情。監理單位在市場經濟下按照經營服務的理念,要“把顧客當成上帝”,為了企業利益,監理要忍受。 

現實中能承接到工程項目的單位都有一定的影響力,監理不便得罪這樣的關系。因此,承包單位沒有大錯的情況下,監理也只好反復要求、說教、協調,對屢教不改,或素質太差根本不能滿足要求的隊伍,大多寫個通知單,證明監理已經管理到位了,先求必要的自我保護了。至于工程質量、進度如何,就只能憑運氣了。這種情況定位的監理目前比較普遍。 

1.4無奈的處境 

根據《建筑法》規定,“工程監理人員認為工程施工不符合工程設計要求、施工技術標準和合同約定的,有權要求建筑施工企業改正。”與國外相比,在我國建筑實踐中,監理的職責和定位發生了變化。監理工程師被法律法規賦予了質量、安全等多方面的責任,成了“公正獨立的第三方”。《建設工程監理規范》規定,監理企業應當“公正、獨立、自主地開展監理工作,維護建設單位和承包單位的合法權益。”無形中,代行了部分政府職能。 

在實踐中,原國家建設部不但規定了必須實行監理的工程范圍,而且還專門下發文件提出宣貫要求,將國家強制性監理與企業市場化運作相結合,大力推進監理制度的實施與發展。 

表面上看,法律賦予監理的權力似乎很大,監理人員似乎在履行著“準執法”的監管職能。但從本質上分析,多數監理業務是原來各地工程質量監督站或者技術質量監督局所行使的,政府行政管理職能的延伸,相當于現行司法實踐中的“委托”。但監理企業作為“被委托方”,本身繞不過去的一個執法門坎,就是監理單位屬于企業,沒有執法權。只會給建設行政主管部門推托監管責任提供一種借口。 

委托監理不是出自委托方的自愿,只是出于政策、法律的強制性規定。對于監理的必要性,建設單位未必明了。對于監理是否聽命于自己,更缺乏足夠的信心,“財權的掌控”絲毫不肯動搖。按規定,工程的每一項進展,必須在監理審核簽字后才可繼續。而在現實中,“四控”中的資金控制極少交到監理手中。目前,我們的建筑市場仍處于發育時期,市場主體不夠成熟,主體責任意識仍很模糊。由于受傳統思想觀念的束縛,很多業主仍然沿用過去的“建設指揮部”、“籌建處”等管理模式,主動委托監理難成氣候。 

1999年震驚全國的重慶市綦江彩虹橋整體垮塌事件,引起我國政府對工程質量問題的高度重視。2000年出臺的《建設工程質量管理條例》和2004年出臺的《建設工程安全生產管理條例》規定了監理單位應當代表建設單位對施工質量、安全實施監理,并對施工質量、安全承擔監理責任。監理的作用大多局限于施工過程中的質量控制和安全管理,把監理工程師變成了“旁站監督人員”或者“監工”。 

2006年6月,全國人大常委會通過《刑法修正案(六)》,將《刑法》第134條 “重大責任事故罪” 的犯罪主體,由原來的特殊主體修訂為一般主體,即只要“在生產、作業中違反有關安全管理的規定,或者強令他人違章冒險作業,因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的”即構成犯罪,其主體不再僅限于“工廠、礦山、林場、建筑企業或者其他企業、事業單位的職工”。此后,“重大責任事故罪”的達摩克利斯之劍,同樣在監理人員的頭上高高懸起。 

可以看出,我國的監理行業有其更多的自身的特殊性,權利尚未落實,而需要承擔的社會責任卻在不斷加大,一些法律行政法規已將需要監理承擔的很多合同責任內容上升到了法律的高度。在沒有必要資源的支持下卻必須承擔過多的責任,而這種現狀多年不能改變,監理的處境十分無奈。 

1.5 生存、發展困惑的局面 

監理企業的生存、發展約束已集中表現在人才問題上。在各個建設工地,監理人員大多數并沒有工程師職稱,也未通過國家注冊監理工程師考試。按規定,要通過國家統一的監理工程師執業資格考試相當不易。參考人員必須已取得中級職稱5年以上,考試通過率大約只有30%。這使得注冊監理工程師成為這個行業的稀缺資源。 

根據最新的《工程監理企業資質管理規定》,監理企業的注冊資金要求是甲級300萬元,乙級100萬元,最低的丙級只有50萬元。門檻較低,就使得監理行業呈現出一種“低端企業和從業人員較多,而高端人才較少”的奇特現象。每個工地上,往往少數幾名監理工程師加上多名監理員搭班組成項目部,有的監理工程師還只是掛名,并不在場。 

目前,我國已擁有6100多家監理企業、52萬從業人員,其中注冊監理工程師僅10萬余人。在這種形勢下,“中國式”監理供大于求。按理,監理競爭應該是監理實力,包括擁有各類別監理工程師數目、總監資質、過往業績等多方面的競爭,而在甲級企業“遍地開花”的情況下,最容易“加分”的差別項目也就僅剩下價格一項。即便建設單位不極力壓價,就是監理企業自己,也往往主動在取費下限基礎上再次打折,最低可打三折。只是礙于監理取費的國家標準,只好“取費一高一低、陰陽兩個合同文本并存”,這已經成為監理界普遍認可的“潛規則”。過低的收費,過少的投入,低劣的監理質量,低劣的競爭能力,再過低的收費,過少的投入,很難保證人員素質的提高。周而復始,惡性循環。 

我國監理事業從無到有,由于缺乏系統、科學地總結,人們對國際慣例和中國特色的認識仍很模糊,實踐中產生了不少混亂。不同的法律、法規對同樣問題的闡述相互矛盾,把一些還不太成熟的內容形成了法律條文。監理的定義和工作范圍多年來爭論不休,稱謂也是五花八門。在監理工程師的職責范圍、責任認定等方面,隨意性太大,有法不依,執法不嚴的現象比較普遍。 

全面的監理工作需要各方面的人才,如建造、建筑、結構、電氣、造價等等。按照現行的注冊制度,不從事監理工作不能在監理單位注冊,顯然限制了監理單位的人才來源,也不利于高水平綜合性人才的培養,不利于監理單位整體水平的提高。多年來,與工程咨詢的關系界定不清,服務的提供者僅限于國內監理企業。服務水平和技術實力始終難于成為競爭的核心,在很大程度上阻礙了監理事業的健康發展。 

1.6 監理服務質量的局限 

監理人員的素質是制約監理服務質量的關鍵。就當前國內電力工程建設實際情況而言,該因素對監理服務滿意度的影響尤為突出。 

1.6.1監理服務質量問題焦點 

監理服務質量突出表現在人才問題。筆者針對國內多家建設單位調查表明,對監理服務質量不滿意排列第一是監理人的問題。集中反映在人員不足、到位不及時、專業缺口、部分人員責任心不強、專業水平差、協調能力差、綜合素質低、業務不熟、現場監控力度小、監理方法呆板、監理人員積極性不高等。 

1.6.2問題的原因 

1.6.2.1 對監理要求日益提高,監理費用不足,高素質人才不穩定 

隨著電力工程建設監理制的不斷深入,參建各方對監理作用的了解加深,電力市場競爭激烈,投資方收益回報壓力大,項目建設對安全、質量、進度、投資目標要求更高,安全、質量、進度矛盾突出。在新的形勢下如何更有效發揮監理作用成為各管理者關注的焦點,對監理的要求不斷提高。電力行業工程建設特點技術密集性高,管理難度大,對監理人員綜合素質要求相對高。多年來,電力建設監理取費隨社會發展、生活水平不升反降,行業監理特點決定其長期工作、生活環境、條件嚴重不良。監理企業缺乏能力重資吸引、穩定高素質人才。 

1.6.2.2 監理制實行時間短,行業未形成穩定的人才培養機制 

目前,國內實行的監理注冊、行業培訓,難以解決持續培養監理人才問題。受資源限制,可接受培訓人員時間、數量局限在少部分人。具資質、經驗豐富的監理人員平均年齡偏大,一般在50歲左右,可有效工作時間不足15年。監理單位用人中未經培訓人員占多數比例。 

缺乏對應屆畢業等年青的技術人員進入監理行業的培訓方法。監理行業人才培養缺乏持續、穩定的機制。監理后繼無人隱患嚴重。 

1.6.2.3 國內法制環境不完善,合同意識不足,監理行為不規范 

國內處于高速發展階段,法制環境不完善,合同意識不足,監理的定位波動大,對人員適應能力要求高。處于領導地位的建設方本身未進行資質管理,缺乏相應的約束,建設方混同業主職責、關系不明確。監理費、承包商合同款由建設方專斷,導致建設關系嚴重失衡,監理方作為弱勢群體不能公平、獨立開展工作。監理方須按建設方的意圖尋求解決問題的方法,監理行為難以規范,使參建單位各方合同關系復雜化,扯皮現場嚴重,管理、協調工作難度增大。要求監理人員協調、組織能力強。 

1.6.2.4 監理人員的來源不穩定,素質復雜,組成不規范 

作為新興行業,本國監理參考國外咨詢業結合國情形成不甚完善的機制。監理人員來源一直處于不穩定狀態,主要依靠尋求社會退休、閑散人員。人員素質不一定滿足工作需要,拼湊現象嚴重,進而組成不規范,項目部人員能力不均衡,經常出現人員缺乏、專業缺口,力量嚴重不足情況。需要總監臨時拆補、應付,管理難度增大。 

1.6.2.5 總監理工程師素質、能力影響監理人員素質提高、水平發揮 

總監理工程師是監理作用發揮的關鍵因素之一。電力工程建設對總監綜合素質要求較高。不僅是專業技術水平,組織、管理能力,許多項目監理部要求總監具有較高的個人涵養。應付多變情況的能力,內外、上下平衡能力,尋求各方對監理工作的理解,調動各方積極因素,合理安排工作和有限資源。總監理工程師的楷模作用、積極有效的思想教育工作對監理人員素質提高、水平發揮影響至關重要。同樣對項目和諧有序的開展起決定性作用。 

1.6.2.6 建設方管理人員素質、能力影響監理人員工作積極性 

基于管理的基本要求領導方需將人的因素放到第一位。人的積極性是發揮主觀能動性的關鍵因素。因此基建環節中充當領導地位的建設方是否發揮好領導作用十分重要。建設方管理人員處于優勢群體位置,如果不懂管理,技術不精,不尊重對方,極易傷害監理的積極性。導致對抗情緒。由于缺乏直接約束機制,容易形成責任不清,制度不落實,管理混亂的局面。 

1.6.2.7監理基層單位對人員培養缺乏積極性,重視不足,方法、措施不得力,監理公司人才引進、培養、考核、評價、激勵機制不完善 

總監普遍缺乏大局觀念。對人才是第一要素的重要性認識不足。缺乏對深入學習、自我提高的科學發展觀的理解。多數企業條件不足,重視程度不夠。國內電力建設監理高級人才的培養機制嚴重不健全。 

1.6.2.8 電力工程基建人員生活、工作條件差,社會地位相對較低 

從事電力工程基建工作的施工、監理人員都不同程度感受到長期在外加班、加點,無法與家人團聚,生活條件艱苦,工作勞累的艱辛。常此以往,負面情緒積累嚴重,如果處理不當,勢必導致相當部分乃至高素質人員對本行業的抵觸和望而生畏。 

國家長期對基建的投入利益分配不平衡,人性化、法制理念貫徹不足,導致社會分工、貧富差別不斷加大,使影響電力監理行業發展的根本問題長期不能得到解決。監理人才后繼可危。 

1.7 同體監理“小門診”的影響 

同體監理的負面影響在于純粹盈利目的“洗錢”活動。盡管“同體”的概念在中國并不十分清晰,但眾多的潛規則,使建設群體基本習慣了不太過分的一些做法。普遍可以接受的是監理的服務質量如何。現實情況是,在高利益的驅動下,許多地區范圍的電力分公司競相辦起了監理公司。由于監督體制的不健全,在特定環境的保護下,出現了高價、監理服務嚴重不到位現象。目前的“同體監理”,利用兩個法人關系并不違背現行法規。真正的問題在于,原來寬松的監理入門機制一直未做相應調整,時至今日漏洞百出,不負責任的監理公司敗壞了監理的市場形象。可怕的是,監理行業的“小門診”有強硬的保護傘。慶幸的是,電力行業安全生產嚴格的產業習慣和監理機制一定程度制約“小門診”的為自己的行為負一定的責任,同時也會成為較大代價的犧牲品。 

2、監理定位期望 

并隨中國經濟體制改革的深入,在工程建設發揮主導作用的監理行業亟待變革、完善,使監理有效發揮該有的作用。 

2.1 徹底實現新舊體制的轉變,完成權利交接。 

現代管理最基本的原則之一是責、權、利對等。國家法規賦予監理的責任很多,權利不小,當前企業主管領導要切實解決追究責任容易,落實權利難的問題。中國的電力行業在改革中,正在尋求解決行業壟斷、絕對權利導致的種種問題。電力行業建設也應完成這種轉變。在安全、質量、支付款簽付證書上給監理相應的“處方權”。 

通過銀行履約金的方式,使監理支付款簽證成為承包方受到工程款的直接憑證。監理成為業主的真正代表,而不是“二傳手”。 

2.2 完善對監理權利的監督體制 

建設方難以交接財政大權的理由之一是對監理不放心。因此,建立完善監理監督體制十分必要。 

中國現有監督監理體制主要是借鑒西方國家的行業管理、社會第三方評估監督的模式,并增加了主管單位和業主工程師另外兩重領導。對監理的監督、管理不可謂不大,現有的業主工程師力量完全可以再建一個同等規模的電力監理行業。 

加強監理監督管理的可重兩個方面考慮。通過加強主管單位管理和行業監督的模式,將主管單位原來對業主工程師的監督、管理機制用于監理,可事半功倍。目前,國網公司采取了監理回歸主業的做法使主管單位的監督做到了極致。多年來殘酷的競爭使電力監理行業協會不斷進化,目前協會的行業管理、自律已然形成了較為規范的體系,在處罰、評估、培訓方面正逐步走向正規。2010年中國電力行業的117家監理單位,已有97家成為協會會員,會員一致認為強調行業自律,提高監理聲譽和生存發展的能力。可以預見,電力行業監理在主管單位、建協的領導和支持下,與國際咨詢公司接軌的時間漸入日程。 

2.3 提高監理待遇,改善監理社會地位 

作為咨詢行業,電力建設監理生存和發展需要贏得必要的尊重。 

監理作為智力密集型行業需要合理的取費已滿足穩定人才的需要。在解決一直以來電力工程建設監理工作、生活條件艱苦,待遇低下的問題上,提高監理取費也是十分必要。據統計,中國沿海發達地區的監理工程師平均收入在3000~4000元人民幣,與剛畢業一年后轉正的大學生相當,相比火電基建施工單位的工人平均工資4000~6000元人民幣要低。在廣東裝修、拆墻的工人日工資達到180元。實際上,相比10年前,監理取費雖低,但仍可接受,如今10年過去,物價的上漲,社會其他行業收入的提高,監理取費因受制與政府定額管理,一直未作持續調整。欠賬較大,使問題變得極為突出。按照對比法估算,監理的取費參照原有的計算方法,應提高50%以上。而且,隨社會發展,物價提高,取費標準,每年或至多每兩年要做相應調整。目前調整的機制不健全,也是制約監理發展的一大癥結。 

提高監理的社會地位,就外部環境而言,需提高、改善監理人員的生活、工作條件。在監理得到足夠的收費后,主管單位、監理行業協會、監理企業對此都負有相應的責任。國家的法規也應出臺政策,保障建設者基本權益,設立最低工作、生活標準,為社會的和諧發展提供必要的支持。現實情況,沒有法律、工會的保障,許多年近60歲的電力建設工程師,自己提著行李奔波于荒郊野外,長途跋涉,更多的野外施工中,工程師們不僅要應付每日的艱苦工作,更要克服家人長期不在身邊自己料理生活,在缺東少西的環境中洗衣做飯。企業僅憑個性化較強的良知在窮于應付如此困境,因此,一般而言,監理工程師的社會地位制約著監理的人才穩定,使監理的發展困境重重。提高監理的社會地位需多方努力。 

2.4 監理服務質量的提高 

所謂“打鐵自身硬”。電力建立行業監理的生存、發展的關鍵在于服務質量的提高。外部環境的改善需要一個時期、階段,甚至相當漫長。社會需要是事務發展的原始動力。因此,無論分析多少制約監理發展的因素,最終關鍵取決于監理的服務質量。 

監理的服務質量較大程度依賴業主的滿意。實質是監理必須能發揮專家作用,及時的預見問題予以避免,不可避免的應及時發現,所發現的問題,能及時的解決或組織解決或協助解決。所有工程事件文件因監理而保持可追溯性。在較為良好的外部環境下,實現這樣的目標并不難。關鍵是社會要保證提供監理企業擁有如此人才的必要條件。 

3、結論 

中國電力建設監理的生存和發展現狀堪憂。謀求其道路在于深入改革。盡快與國際良性的咨詢業管理機制接軌十分必要。在國內,較好地借鑒醫療界發展、改革的經驗也是成功的關鍵。社會的需求賦予的監理人必要的生命力,監理的前途是光明的。筆者欣然,電力建設監理受到了相關各方的關注,此為其發展注入了新的活力。中國電力建設監理作為一個新的社會行業的誕生、發展時間尚且短暫,存在各種問題實屬必然。而今,時機已然來臨,期望有關人士,借中國深入改革之力,為電力建設監理開創良性社會環境,使其為中國電力建設乃至走向世界發揮應有的作用。 

4、結語 

深入監理體制改革,完善社會環境,提高監理取費,提高監理社會地位,是當前國內電力建設監理發展的必須。 

本文雖觸及了監理行業高素質人才的穩定性的問題,指出了行業發展的隱憂。但對從根本上解決此類問題的辦法仍不能做深入的論述,體現出筆者的局限性。 

電力建設監理的發展任重道遠,作為咨詢行業有國外成功經驗可借鑒,國內的其他行業如醫療、教育、律師等行業已形成穩定的立足于社會的機制。在激烈競爭的市場經濟環境下,電力建設監理必然面臨更大的生存挑戰和機遇,筆者相信贏得人才,就贏得天下。 


本文摘自廣東省建設監理協會網
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